Головна Історія Інтелігенція і влада ВЗАЄМОВІДНОСИНИ МІЖ ЦЕНТРАЛЬНИМИ ОРГАНАМИ УПРАВЛІННЯ ТА МІСЬКИМИ ОРГАНАМИ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНСЬКІЙ ДЕРЖАВІ П. СКОРОПАДСЬКОГО
joomla
ВЗАЄМОВІДНОСИНИ МІЖ ЦЕНТРАЛЬНИМИ ОРГАНАМИ УПРАВЛІННЯ ТА МІСЬКИМИ ОРГАНАМИ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНСЬКІЙ ДЕРЖАВІ П. СКОРОПАДСЬКОГО
Історія - Інтелігенція і влада

О. М. Потапов

У процесі державотворення одним із пріоритетних завдань є створення дієздатної системи місцевих органів влади. Місцеві органи державної влади та самоврядування покликані вико­нувати специфічні завдання із забезпечення життєдіяльності регіонів. Це й обумовлює їх вагомість в налагодженні економіч­них зв’язків на місцях, культурному та соціальному розвит­кові, зростанню добробуту населення. Перехід від централізму до правової системи стримувань і противаг, тобто системи вза - ємообмеження влад, стає пануючою тенденцією внутрішньопо­літичного розвитку демократичних держав. Відповідно зростає і значення інститутів місцевої влади, зокрема — органів само­врядування.

Розв’язання нагальних проблем становлення органів місце­вої влади в Україні потребує комплексного підходу, який би враховував реалії сьогодення, світовий досвід і, насамперед, на­ціональні особливості територіальної самоорганізації населен­ня та формування органів виконавчої влади в різні періоди іс­нування української державності. Тому в контексті вирішення завдань у галузі державного будівництва особливого значення набувають дослідження, присвячені аналізові історичного до­свіду традицій державотворення українського народу. Надзви­чайною співзвучністю із сьогоденням вирізняються події визво­льних змагань 1917-1920 рр. Поміж інших періодів існування Української державності в цей час значної уваги, на думку ав­тора, заслуговує доба гетьманування П. Скоропадського, оскі­льки саме тоді було зроблено низку позитивних перетворень в сфері місцевого самоуправління.

Становлення та розвиток місцевого самоврядування за часів Української революції залишається однією з малодосліджених тем історіографії. Хоча потрібно відмітити, що в останній час дещо активізувалися дослідження у цьому напрямку. Питан­ням політичної боротьби, діяльності тогочасних партій під час підготовки і проведення міських виборів, аналізу їх передвибор­чих програм, а найголовніше — співвідношенню впливів пар­тій в різних регіонах України за результатами виборчої компа­нії 1917 року, — присвячена праця В. М. Бойко [1]. Процес формування системи органів адміністративної влади на місцях, запровадження нових її ланок у відповідності до існуючого адміністративно-територіального поділу Української Держави висвітлюється Т. О. Харченко [2]. Особливості розвитку місце­вого самоврядування в окремих регіонах вивчалися Т. М. Плак­сій [3], О. В. Господаренко [4].

У статті ставиться мета здійснити дослідження взаємовід­носин між міськими органами самоуправління та центральним державним апаратом за доби Української держави П. Скоро­падського. Мета статті визначає дослідницькі завдання. Голов­ні з них такі: з’ясувати ставлення влади до органів місцевого самоврядування; проаналізувати основні заходи уряду П. Ско­ропадського в сфері місцевого самоврядування.

За часів Гетьманату більшість органів місцевого самовря­дування, що були створені за Центральної Ради, знаходилася в опозиції до П. Скоропадського і урядових структур. Органи місцевого самоврядування зустріли гетьмана настільки непри­хильно, зазначають сучасні дослідники, що 6 травня 1918 року міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб заборонив з’їзд представ­ників міст, який мав відбутися 9 травня в Києві [5]. Навіть саме обговорення питань наслідків з’їзду представників міст підляга­ло забороні. Так, 21 травня 1918 року на засіданні Білоцерківсь­кої міської думи представник міліції повідомив, що виконуючий обов’язки повітового старости доручив йому не допускати обго­ворення питань політичного характеру. Не зважаючи на пояс­нення гласних думи, що справа стосується не ворожої критики і агітації проти урядової влади, а господарських питань, засідан­ня було перерване представниками комендатури [6].

Ставлення влади до органів місцевого самоврядування яс­краво демонструє пояснювальна записка проекту Статуту про Тимчасові ревізійні комісії у справах перевірки органів місце­вого самоврядування. Її автори цілковито визначились з необ­хідністю негайного усунення “анархічних елементів від участі у справах місцевого самоврядування і розпуску органів місце­вого самоврядування” [7].

У наведеному документі зазначалося, що деякі муніципальні установи не тільки не боролися з анархією та руїною, а навпаки своєю руйнівною діяльністю додавали ще більший безлад у гро­мадське і державне життя України. Міністерство внутрішніх справ мало відомості про прийняття деякими міськими думами протизаконних постанов про реквізицію приватного майна, ви­пуск сепаратних грошових знаків, встановлення надмірних ста­вок оподаткування, нехтування урядовими наказами і, навіть, незаконне розпорядження державним скарбом. Через подібну антидержавну й антигромадську діяльність органи місцевого самоврядування втрачали довіру населення. Сплата податків припинялася, і це, зрозуміло, загрожувало цілковитою катаст­рофою для комунального господарства багатьох міст.

Єдиним виходом з ситуації, на думку авторів пояснювальної записки, стала б зміна виборчого законодавства. Але підготов­ка документу і проведення виборів потребувало тривалого часу, а проблеми самоврядування вимагали негайного розв’язання. На думку міністра внутрішніх справ Ф. Лизогуба, розпуск мі­ських дум та народних рад у загальному порядку був би нера­ціональним, оскільки такі дії уряду використали б опозиційні сили для антиурядової агітації. Крім того, серед персонально­го складу органів місцевого самоврядування були досвідчені люди, здатні вести місцеве господарство, і їх усунення від ро­боти тільки завдало шкоди.

Зважаючи на вищезазначене, пропонувалося провести ре­візію діяльності органів місцевого самоврядування, яка мала виявити протиправні дії усіх причетних до порушень муніци­пальних діячів і тим самим дати законні підстави для їхнього усунення від громадської роботи [8].

Для більш успішного та чіткого виконання покладених на ревізійні комісії обов’язків, департаментом місцевого самовря­дування були розроблені відповідні вказівки, якими визнача­лися необхідні для дослідження питання: персональний склад самоврядувань; представниками яких політичних сил є діячі органів місцевого самоврядування; наявність службових зло­вживань; періодичність ведення засідань та співвідношення розглянутих на них політичних та господарських питань; пра­вильність складання кошторису, порівняння його з попереднім роком; надходження та недостача в справі оподаткування, за­гальне становище капіталів; правильність проведення оподат­кування; наскільки продуктивно ведеться лікарська, шкільна, продовольча, агрономічна, дорожня, поштова, ветеринарна та інші справи місцевого господарства [9].

На підставі аналізу результатів роботи ревізійних органів були зроблені висновки і розроблена конкретна урядова програ­ма. Губернським та повітовим старостам пропонувалось надати повноваження розпускати органи місцевого самоврядування, якщо їх діяльність носила протиправний характер, або встано­влювати над ними повний контроль.

На той час у ряді міст старости вже розпускали органи мі­сцевого самоврядування й тимчасово призначали для ведення справ осіб із числа членів управи або ж відновлювали дорево­люційні думи, включаючи до їх складу представників від усіх верств населення. Власне цей факт владою не заперечувався. П. Скоропадський з цього приводу в своїх “Спогадах” писав: “Як відбувалося це, я тепер вже в усіх подробицях не пам’ятаю. Здається, в Катеринославі, потім в Глухові і ще в 2-3 повітах Київської губернії. Старости, не вбачаючи ніякої можливості працювати зі старими земствами, складеними з елементів, об­раних під час революції, розпустили земські зібрання, призна­чивши тимчасово для ведення справ осіб з числа членів управи або поновлюючи старі дореволюційні склади земств, добавляю­чи туди ще представників від всіх класів народонаселення, які або взагалі не брали участі в земській справі, або ж приймали участь в дуже обмеженій кількості” [10].

З огляду на перевищення повноважень старостами, дедалі частіший розпуск органів місцевого самоврядування Ф. Лизогуб 7 червня 1918 року розіслав губернським і повітовим старостам телеграми, в яких підкреслювалося, що “самоуправління вико­нують важливі державні задачі і несуть відповідальні обов’язки з місцевого управління, а тому “надзвичайні заходи” щодо них мали вживатися лише у “виключних випадках” [11].

За дорученням гетьмана 29 червня цього року було прийн­ято Закон, згідно з яким губернські старости мали право роз­пустити органи місцевого самоврядування з дозволу міністра внутрішніх справ, якщо їхні дії шкодили налагодженню справ і йшли врозріз із державними інтересами [12].

Так, у доповідній записці Полтавського губернського ста­рости від 5 серпня 1918 року повідомлялось, що з початку встановлення влади гетьмана виникла необхідність розпуску органів місцевого самоврядування, зокрема через вочевидь во­рожий настрій діячів цих органів. Він виявлявся у вживанні таємних заходів проти урядових розпоряджень, що, зрозумі­ло, вносило розлад та непорозуміння серед населення. Тому Полтавський губернський староста змушений був вдаватися до розпуску органів місцевого самоврядування та арештів їх членів, насамперед за агітацію проти уряду, невиконання уря­дових розпоряджень населенням ввірених їм повітів. [13].

Від повітових старост Полтавської губернії до губернського надходило чимало повідомлень про подібні заходи (див. табли­цю №1).

Таблиця №1

Звіт повітових старост Полтавщини [14]

Повіт

Дата

Заходи

Кобилянський

14.08

Не було, лише окремі представники за­тримані за проступки особистого харак­теру

Миргородський

14.08

Заарештовані 4 члени Миргородської пові­тової земської управи за агітацію проти ге­тьманської влади, крім того заарештовано члена Миргородської міської управи. Забо­рон на проведення засідань не було.

Прилуцький

16.08

Розпуск складу повітової земської управи, арешт її члена за агітацію проти влади ге­тьмана та за погром маєтку пана гетьмана. Стосовно інших членів — переслідування за агітацію (двом вдалося втекти). Повітові земські зібрання не відбувалися з 1 травня 1918 року, в ряді випадків не допускали­ся повітовим старостою (через “тривожну мить”)

Золотоношинсь-

Кий

24.08

Звільнено весь склад повітової земської управи з арештом голови, 2 члена управи втекли. Причина — агітація.

Кременчуцький

21.08

Арешт членів Кременчуцької міської упра­ви (2 чоловіка) — за агітацію

Пирятинський

03.09

Арешт члена Пирятинської земської упра­ви; розпуску гласних та заборон зборів не було

З семи інших повітів: Гадяцького, Зінківського, Переяславсь­кого, Лубенського, Хорольського, Роменського, Лохвицького ві­домостей стосовно застосування подібних заходів не надійшло.

Схожа ситуація була і в інших регіонах Української держа­ви про що звітували і інші старости (див. таблицю №2).

На Київщині, лише в двох повітах, Звенигородському та Та - ращанському, не вживалось ніяких заходів щодо органів місце­вого самоврядування. Взагалі, старости швидко скористалися наданими їм правами і в результаті значна кількість земств і міських дум була розпущена. Уже на кінець травня 1918 року було ліквідовано 115 земських управ. Примусовий розпуск мі­ських дум та земств застосовувало також командування німе - цько-австро-угорських окупаційних військ.

Таблиця №2

Звіт повітових старост Київщини [15]

Повіт

Дата

Заходи

Чигиринський

30.10

Заарештований гласний Чигиринської управи, звинувачений в агітації проти іс­нуючого ладу

Бердичівський

19.10

Заарештований голова земської управи та 1 член; справа щодо них передана німець­ким властям, були вислані за межі Укра­їни

Липовецький

18.10

Заарештовані 2 гласних, які належали до партії “Бунд”. Відсторонений з поса­ди міський голова, проти нього порушено кримінальну справу щодо його діяльності на посаді голови повітової продовольчої управи

Уманський

16.10

Заарештовані зі складу міської управи міський голова, товариш голови та 3 чле­на. З складу земської управи — голова та 1 член. Арешти відбулися через протиуря­дову діяльність, не пов’язану з роботою в органах самоврядування

Сквирський

12.10

Заарештовані представниками німецької влади голова земської управи, 4 члена, се­кретар

Васильківський

09.10

Заарештовано 1 члена земської та 1 члена міської управи; розпусків, заборон зборів не було


Повіт

Дата

Заходи

Канівський

10.10

Дій, які йшли безпосередньо від повітового старости, а не в виконання прямих розпо­ряджень губернського керівництва, — не було. Але звільнено весь склад земської управи за результатами діяльності ревізій­ної комісії.

Київський

17.10

Арешти деяких голів волосних управ і їх членів за агітацію

У багатьох випадках органи самоврядування приймали рі­шення про саморозпуск. У тих регіонах, де земства і думи про­довжували функціонувати, вони повністю підпорядкувались старості, який одноосібно розглядав питання про можливість проведення зборів, їх порядок денний і всі інші питання діяль­ності органів місцевого самоврядування [16].

Непорозуміння були і на рівні взаємовідносин по вертикалі державної влади між губернськими старостами та підлеглими повітовими старостами. Зокрема, Київський губернський ста­роста звертався до повітових старост підвідомчої йому губернії, і вимагав точного виконання законів та постанов, що надходи­ли як від нього безпосередньо, так і від центрального керівниц­тва. Також він вказував, що всупереч неодноразовим вказівкам деякі повітові старости продовжують присвоювати неналежні їм функції, а саме: 1) особисто призначають склад ревізійних комісій, повітових, земських і міських самоврядувань, продо­вольчих управ; 2) призначають голів волосних земських управ, даючи їм назву волосних старшин, тоді як голова і члени воло­сних земських управ мають обиратися на 3-річний термін воло­сним земським зібранням, крім того посада волосних старшин і інші дореформені посади в волостях скасовані; 3) призначають склад земських управ, не рахуючись з його вказівками та міні­стерськими розпорядженнями з даного питання; 4) присвоюють неналежні їм права щодо видання і здійснення обов’язкових постанов або наказів, накладають на населення грошові штра­фи, тоді як право видання обов’язкових постанов залишено, і то умовно лише губернським старостам [17].

Розуміючи, що нейтралізувати вплив опозиції у традицій­них структурах самоврядування буде справою вкрай важкою


І тривалою, уряд робив кроки у напрямку створення нових органів самоуправління. Велика надія покладалась на вироб­лення нового законодавства у сфері місцевого самоуправління. Спеціально створили комісію для розробки законопроектів про порядок проведення місцевих та земських виборів. Підсум­ком її діяльності стало прийняття 2 жовтня 1918 року Закону Української держави “Про зміну діючого Статуту Громадського управління міст” [18] та додатку до нього “Тимчасового Ста­туту Міських Дум та переведення виборів гласних цих Дум”

[19] . В цих нормативно-правових актах було закріплено фор­мування органів місцевого самоуправління на підставі трику - ріальної виборчої системи, а в містах з населенням до 16 тисяч мешканців — двокуріальної; визначався порядок розподілу на­селення на групи (розряди). Законом встановлювався чотири­річний термін перебування гласних на своїх посадах. Загалом в основу виборчої системи, започаткованої гетьманською адмі­ністрацією, було покладено буржуазний принцип — майновий ценз. Стаття 9 Тимчасового статуту передбачала ряд загальних цензових вимог, що висувалися до виборців. Право голосу на міських виборах отримували особи обох статей, без різниці ві­росповідання та національності, українські громадяни, котрим виповнилося 25 років, що мали однорічний ценз осілості та сплачували на користь міста оціночний збір з нерухомого май­на, або збір промисловий, квартирний чи подоходний; мали в даному місті протягом року постійну оселю. Таким чином поновлювався окремі цензові вимоги, оскільки “опит останніх двох років показав, що з себе являють наші Земства і Міськи Думи при загальному виборчому законі. Вірно, що Кістяків - ський (наступник Ф. Лизогуба на посаді міністра внутрішніх справ — авт.) управляв країною в, так би мовити, міжцарствіє, коли старі Земства вже віджили своє і виявили цілковиту свою нежиттєздатність, а нові вибори ще не пройшли. Тільки тоді країна могла б жити нормальним життям, коли Земства і Думи запрацювали б, а цього за умовами техніки виборів не можна було провести в життя раніше листопада місяця” [20] — заува­жував П. Скоропадський.

Утім, часу на реалізацію цих задумів історія не відвела. Конфлікт між адміністрацією та органами місцевого самовря­дування загострювався. П. Скоропадський з гіркотою писав: “З одного боку, всі ці земські діячі, що з’являлися завжди під виглядом затравлених овечок, насправді ж влаштовували, де могли, відчайдушний саботаж; з іншого боку, неналагоджений апарат уряду на місцях надавав можливість негідним елемен­там з числа місцевих органів перевищувати свою владу і звалю­вати потім все на голову центрального уряду” [21].

Зрештою, необхідно констатувати, що спроби уряду геть­манської держави встановити тісний зв’язок між “центром — регіонами”, ліквідувати заполітизованість тогочасних місь­ких самоуправлінь та налагодити їх господарську діяльність не дали бажаних результатів. Гетьманська адміністрація була змушена з метою оптимізації діяльності самоуправлінь свідо­мо йти на непопулярні кроки — проведення ревізій. Нерідко при організації таких перевірок ревізійні комісії зустрічалися з ознаками злочинних діянь, що призводило до звільнень та арештів відповідних посадових осіб. Проблему забезпечення органів місцевого самоврядування належними кадрами плану­валося вирішити за рахунок проведення муніципальних вибо­рів на підставі нового виборчого законодавства. Проте реалі­зувати всі свої плани в цьому напрямку представникам влади так і не вдалося.

Джерела та література:

1. Бойко В. М. Українські політичні партії і блоки у виборчій муніци­пальній кампанії 1917 року: Дис... канд. іст. наук: 07.00.01 / НАН України. — К., 1997. — 198 с.

2. Харченко Т. О. Становлення місцевих органів виконавчої влади та самоврядування в Українській державі (квітень-грудень 1918 р.): Дис. ... канд. іст. наук: 07. 00. 01 / Полтавський державний педа­гогічний ун-т ім. В. Г. Короленка. — Полтава, 2000. — 281с.

3. Плаксій Т. М. Міське самоврядування Середньої Наддніпрянщини в другій половині XIX — на початку XX століть: Дис. ... канд. іст. наук: 07.00.01 / Кременчуцький держ. політехнічний ун-т. — Кре­менчук, 2001. — 239 с.

4. Господаренко О. В. Діяльність місцевих органів влади і самовряду­вання на Півдні України у 1917-1920 рр.: соціально-економічний аспект: Дис. ... канд. іст. наук: 07. 00. 01 / Миколаївський держ. гуманітарний ун-т ім. Петра Могили. — Миколаїв, 2005. — 242 с.

5. Місцеве самоврядування і місцева адміністрація Української геть­манської держави М. Копиленко, О. Копиленко // Місцеве та регі­ональне самоврядування України. — К., 1992. — Вип. 3. — С. 31.

6. Державний архів Київської області (далі ДАКО). — Ф. 2797. — Оп. 1. — Спр. 168. — Арк. 7.

7. Центральний державний архів вищих органів влади та управлін­ня України (далі ЦДАВОВУ України). — Ф. 1216. — оп. 1. — Спр. 254. — Арк. 12зв.

8. Там само. — Арк. 12-13.

9. ДАКО. — Ф. 2797. — Оп. 2. — Спр. 1. — Арк. 113.

10. Павло Скоропадський: Спогади (кінець 1917 — грудень 1918) — К.: Київ — Філадельфія, 1995. — С. 206.

11. ЦДАВОВУ України. — Ф. 4541. — Оп. 1. — Спр. 7. — Арк. 14.

12. ЦДАВОВУ України. — Ф. 1064. — Оп. 1. — Спр. 263. — Арк. 2-3.

13. ЦДАВОВУ України. — Ф. 2988. — Оп. 1. — Спр. 8. — Арк. 16.

14. Там само. — Арк. 2.

15. ДАКО — Ф. 2797. — Оп. 1. — Спр. 161. — Арк. 74.

16. Яременко О. І. Адміністративна реформа гетьмана Павла Скоро­падського. — Вінниця: Континент-Прим, 1998. — С. 18.

17. ДАКО — Ф. 2794. — Оп. 1. — Спр. 1. — Арк. 214.

18. Закон про зміну діючого Статуту Громадського управління міст // Державний вісник. — 1918. — 5 жовтня.

19. Тимчасовий Статут Міських Дум та переведення виборів Гласних цих Дум // Там само. — 16 жовтня.

20. Павло Скоропадський: Спогади (кінець 1917 — грудень 1918) — С. 253.

21. Там само. — С. 206.

Анотації

Потапов А. Н. Взаимоотношения между центральными орга­нами управления и местными органами самоуправления в Укра­инском государстве П. Скоропадского.

В статье рассматриваются взаимоотношения между городскими органами самоуправления и центральными органами исполнитель­ной власти; анализируется отношение власти к органам местного самоуправления и основные действия правительства П. Скоропад - ского в этой сфере.

Potapov A. N. The relationships between municipal autonomous bodies and executive authorities in the Ukrainian state of P. Skoro- padsky.

The article deals with the relationships between municipal autono­mous bodies and executive authorities; attitude of authorities towards municipal autonomous bodies and the main activities of P. Skoropad - sky government in this sphere are analyzed.


Похожие статьи