Головна Історія Інтелігенція і влада ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ МІСТ НОВОРОСІЇ КІНЦЯ XVIII — ПЕРШОЇ ПОЛОВИНИ XIX СТОЛІТЬ: ЮРИДИЧНИЙ СТАТУС, КОРДОНИ КОМПЕТЕНЦІЇ, ПРОБЛЕМИ
joomla
ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ МІСТ НОВОРОСІЇ КІНЦЯ XVIII — ПЕРШОЇ ПОЛОВИНИ XIX СТОЛІТЬ: ЮРИДИЧНИЙ СТАТУС, КОРДОНИ КОМПЕТЕНЦІЇ, ПРОБЛЕМИ
Історія - Інтелігенція і влада

О. В. Черемісін

Розбудова суверенної держави в Україні потребує пошуку до­сконалої системи управління, важливою складовою якої є місцеве самоврядування. У зв’язку з цим дослідники все частіше зверта­ються до досвіду минулого, зокрема до вивчення історії муніципа­літетів Російської імперії другої половини XVIII — першої поло - вини XIX ст. Інтерес до цієї проблематики посилюється історич­ним значенням створеної внаслідок реформ Катерини II в кінці

XVIII ст. системи місцевого самоврядування, в ній ми бачимо школу самоврядування. Ось чому вивчення їх досвіду має велике наукове та практичне значення для формування української правової дер­жави. Саме через усвідомлення важливості історичного досвіду місцевого самоврядування ми активізували наукові пошуки. Ви­ходячи з цього, актуальність дослідження визначається наступни­ми позиціями: науково-теоретичною, тому що у даному аспекті діяльність місцевого самоврядування в зазначений період на пів­дні України майже не досліджена; політичною, з огляду на те, що становлення місцевого самоврядування може бути дієвим лише з урахуванням власних національних здобутків і помилок; суспі­льно-виховною, зважаючи на ту обставину, що успішне функціону­вання системи місцевого самоврядування має ґрунтуватися не тіль­ки на науково вивірених розробках, а й на реальній діяльності широких кіл громадськості; соціальною, тому що сприятиме фор­муванню об’єктивної суспільної думки щодо діяльності тих пар­тій і громадських організацій, які орієнтовані на ліберальну ідео­логію у процесі зміцнення української державності; світогляд­ною, допомагаючи краще зрозуміти роль муніципалітетів в розви­тку регіону та держави.

Серед літератури на дану тематику ми можемо виділити моно­графію “Історія Одеси” під редакцією В. Н. Станко, в якій подають­ся оціночні висновки про діяльність органів місцевого самовряду­вання міста Одеси, а також публікацію Л. Левченко [8], яка присвя­чується взаємовідносинам військових губернаторів з місцевим са­моврядуванням м. Миколаєва у XIX ст. Тому матеріал даної статті подається на основі аналізу законодавства Російської імперії до­сліджуваного періоду, матеріалів Російського Державного історич­ного архіву, Державного архіву Одеської області та Державного архіву Миколаївської області. Таким чином, стаття присвячується не вирішеним раніше частинам загальної проблеми про статус, стру­ктуру, механізми діяльності, законодавчу компетенцію, проблемам, котрі стояли перед органами місцевого самоврядування.

Таким чином, ми можемо виділити цілі статті: спробувати ви­значити юридичний статус та структуру; розкрити механізми фор­мування, діяльності та компетенції; окреслити сутність проблем, які стояли перед органами місцевого самоврядування.

В умовах багатоукладної економіки, коли розмаїтість форм і методів організації життєдіяльності настільки велика, що центр вже не встигає відслідковувати виникаючі тут проблеми, частину пи­тань відносять до компетенції місцевого самоврядування і намага­ються створювати умови для рішення їх на місцевому рівні, форму­ючи, крім органів державної влади, й органи самоврядування.

“Самоврядування” наприкінці XVIII — першої половини XIX сто­літь не припускало владного статусу і повної господарської само­стійності у рішенні місцевих проблем і життєдіяльності місця про­живання людей; право самостійно приймати рішення по закріпле­ному колу справ, хоча існувала наявність власного майна, але засо­би для її реалізації практично були відсутні. З точки зору механі­зму формування, цивільні об’єднання, що утворювали “самовряду­вання”, формувалися з волі громадян і дозволу держави, мали гнуч­кі кордони, довільний набір функцій (ті, заради виконання яких громадяни об’єдналися), тимчасовий характер діяльності. Кордони подібних установ не вирізнялися стабільністю. З погляду юридич­ного статусу в “органах самоврядування” юридична особа була від­сутня [5]. “Органи самоврядування” йшли від індивідуальних інте­ресів кожного члена цивільного об’єднання, що організовувалося, що не зміцнювалися і не підсилювалися фактом об’єднання. “Ор­гани самоврядування” орієнтувалися в більшій мірі на інтереси окремих груп населення, що об’єдналися для рішення будь-яких часток (локальних) завдань. Не відбивали повним обсягом інтере­си публічні [2-3]. Особливість органів місцевого самоврядування в досліджуваний період була трояка: по-перше, хоча місцеве само­врядування мало твердо встановлені рамки (адміністративні кордо­ни, а також права й обов’язки, зафіксовані в законах), визначені повноваження, майно, не вирізнялося надзвичайною деталізацією, конкретикою і прихильністю до даного місця [5]. Тому органи не могли оперативно реагувати на поточні зміни в державі й економі­ці. По-друге, органи місцевого самоврядування діяли, образно ка­жучи, “дозволом держави” і “довірою населення”. “Дозвіл держа­ви” припускає законодавче визначення компетенції, прав, обов’яз­ків, майна. “Довіра населення” означала тільки вибори місцевої “влади” і підпорядкування населення рішенням, що виносяться органами в межах їхньої компетенції. Нарешті, по-третє, місцеве самоврядування — органи підзаконні, тобто не спроможні були самі реформуватись. Органи місцевого самоврядування складали визна­чену самостійну форму організації життєдіяльності людей. Вони мали власний зміст, механізм формування, визначені форми при­строю і вирізнялися засобами “узгодження” як з центральними органами державної влади, так і з місцевими адміністраціями. Хоча повним обсягом визначити органи місцевого самоврядування вла­дними структурами неможливо, оскільки не мали статусу юридич­ної особи, не мали повної господарської самостійності в прийнятті рішень, не були деталізовані і конкретизовані правовідносини з мі­сцевими адміністраціями. У силу чого органи місцевого самовря­дування розумілися простими виконавцями перед місцевими адмі­ністративними установами [7-8]. Тому, в силу викладеного, органи місцевого самоврядування періоду кінця XVIII — першої полови­ни XIX сторіч, на наш погляд, було б неправомірно ототожнювати з поняттям “муніципальна влада” — як влада особливого роду. Ор­гани місцевого самоврядування мали власний зміст (обсяг) — коло “справ”, рішення яких пов’язано з організацією діяльності різних суб’єктів у даному суспільстві [5]. Організація змісту задач органів самоврядування дозволялася шляхом поділу влади. На наш по­гляд, центральною проблемою організації влади була проблема оп­тимального визначення системи місць, у якій не було дотримано два принципи: “однорідності” місць, які виділялись (тобто мистец­тва встановити розмір території місця проживання людей так, щоб на ній протікала подібна, однотипна група процесів, які можна бу­ло б регулювати за допомогою влади); оптимальності величини місця (тобто мистецтва визначення і встановлення меж місця так, щоб можна було одночасно “побачити” процес, що протікає, охопи­ти його владним впливом, контролювати хід подій і “побачити” результати впливу).

В результаті висновок, що наприкінці XVIII — першої половини

XIX століть у Росії виділення місць і організації місцевого само­врядування було підлегле задачі оптимізації збору податків [1].

Особлива специфіка полягає у проблемі кордонів міст. Вона ви­кликана тим, що місто — єдине соціально-економічне утворення,

Здатне рости територіально. Тим самим постійно виникає необхід­ність рішення протиріч між міським самоврядуванням і адмініст­раціями губернії і генерал-губернаторств, де розташовані міста, з одного боку, і проблема співвідношення адміністративних меж, вста­новлених державними органами, і постійна зміна земельних воло­дінь городян (наприклад, щорічно виділялися землі під городи; під забудову дачами і т. п.).

Наприкінці XVIII — першої половини XIX століть протиріччя вирішувались тим, що міста мали 4 кордони: адміністративний, кордон оподатковування, кордон “вигінних” земель, кордон само­врядування.

Адміністративний кордон встановлювався державою, централі­зовано з метою поліцейського (господарського, адміністративного, правового) контролю і змінювався дуже рідко.

Кордон самоврядування: відповідав розмірам і розташуванню земельної власності городян і місцевої державної власністі.

Кордони оподаткування: містили в собі межу державного оподат­ковування (вони теж могли не збігатися з адміністративним і відпо­відали розмірам і розташуванню місцевої державної власності).

Кордон “вигінних земель”: для ведення сільського господарства і захисту міста (екологія, “зелений пояс”, можливість розширення міської території) [1-4].

На наш погляд, ще одним центральним питанням поділу влади була спроба формування реального самоврядування на місцях, тоб­то передача компетенції, прав, майна і засобів для самостійного рі­шення місцевих проблем. Тим самим поділ влади міг сприяти рів­номірному розподілу обсягу влади по рівнях громадської організа­ції, чи, кажучи по-іншому, рівномірно розподіляти “навантаження” на апарат влади і забезпечити нормальну роботу його ланок. Однак на практиці виявилося, що навантаження на апарат влади було роз­поділено нерівномірно, що спричинило за собою домінування міс­цевих адміністрацій. Як висновок, спричинило не оптимізацію ро­боти, а бюрократизацію, централізацію й одержавлення всього апа­рату влади [1; 7-8].

Функціональна організація місцевого самоврядування була нас­лідком поділу влади. В умовах багатоукладної економіки будь-яка влада змушена враховувати думку платника податків, тому що, спла­чуючи податки, населення вимагає надання визначених послуг. Хоча останні носять різноманітний характер, умовно їх можна розподі­лити на три групи: забезпечення представництва інтересів насе­лення (платників податків) і вироблення загальних норм і правил; організація функціонування галузей господарства і здійснення ке­рування різними сферами життєдіяльності; контроль за дотриман­ням законності і порядку. У даному випадку функціональна орга­нізація визначилася в існуванні міських дум і магістратів [1-4].

Наприкінці XVIII — першої половини XIX століть виникають дві проблеми: перша полягає в розподілі функцій між однотипни­ми органами так, щоб вони не конкурували один з одним з приводу їхнього виконання; друга — полягала в забезпеченні узгодження діяльності органів місцевого самоврядування. Дані проблеми так і не були вирішені в досліджуваний період ні на законодавчому, ні на місцевому виконавчому рівні. Як на думи, так і на магістрати були покладені деякі однотипні функції, і відомо безліч випадків їхньої конкуренції між собою [1-4].

Подальший опис місцевого самоврядування припускає звернен­ня до окремих його складових: розгляд механізму формування, зміст діяльності, внутрішній устрій і системи контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку держави. Сукупність на­званих аспектів, на нашу думку, складає зміст поняття “місцеве са­моврядування” кінця XVIII — першої половини XIX століть.

Вибори представників місцевого самоврядування відігравали важливу роль, оскільки вони формували персональний склад орга­нів влади і, отже, визначали спрямованість діяльності. У містах іс­нувала двояка виборча система. По-перше, вибори проводились за цензовою системою, що усувала від самоврядування інтелігенцію, фінансову буржуазію і забезпечувала пріоритет інтересів купець­кого стану. По-друге, існувала куріальна (розрядна, класна) систе­ма, що забезпечувала можливість керування містами тим, хто пла­тить податки, тобто тим, хто взяв на себе фінансовий тягар загаль­них проблем. Хоча цей тягар не був популярним у населення [6].

Виборці (у даному випадку це були не всі мешканці, а лише частина з них — платники податків) поділялися на шість груп, у порядку за величиною сплати податків. Кожна група повинна була сплачувати 1/3 загальної їхньої суми. У цьому випадку керівну роль починає грати торговельно-промислова буржуазія, а не родова знать [7]. Що у свою чергу приводило до існування механізму не­прямого виборчого права.

Організація діяльності органів місцевого самоврядування немо­жлива без особливого корпуса муніципальних діячів. У періоді кі­нця XVIII — першої половини XIX століть цей корпус формувався усього з двох загонів — голосних (виборних представників насе­лення) і канцелярських працівників. У свою чергу голосні (депута­ти) не були професіоналами в міському керуванні, термін їхньої роботи був обмежений депутатським мандатом. Однак вони віді­гравали важливу роль, задавали характер і спрямованість функціо­нування органів самоврядування, займали певне місце у формуван­ні норм і правил організації життєдіяльності співтовариства. Хоча вони і не користувалися особливою повагою й увагою як населення, так і представників адміністративної влади. I дуже шкода, тому що від якості їхньої підготовки і ступеня професіоналізму залежали умови життя людей — опалення, освітлення і прибирання вулиць, медичне обслуговування, постачання продовольства і багато чого іншого [1-3]. Однак фахівців з ведення міських справ не могло бути з об’єктивної причини: тільки в другій половині XIX століття з’явилася розгалужена система навчальних закладів, у яких готу­валися кадри по місцевому праву і місцевим фінансам. На наш погляд, потрібно кілька роз’яснень з приводу непрофесіоналізму представників місцевих органів влади.

Населення (платники податків) обирало депутатів. Депутати — “непрофесіонали” у сфері міського господарства, і це важливо з двох причин. По-перше, оскільки їх обирають на термін. По-друге, їх го­ловне завдання — представляти інтереси платників податків неза­лежно від особистої професії депутата (а більшість представляла купецький стан). Перше: “непрофесіоналізм” депутатів не означав заборони на їхнє обрання по справах міського господарства в пред­ставницькі органи, так само як і не означав переваги для тих, хто взагалі не мав професії. Під терміном “непрофесіоналізм” ми має­мо на увазі лише одне: представництво від усіх прошарків населен­ня, велика частина якого, природно, не є професіоналами в організа­ції господарської діяльності місцевого співтовариства.

Друге: необхідно уточнити поняття “інтереси населення” (плат­ників податків). Тому що більшість депутатів обиралося з купець­кого стану, тому природно, що органи самоврядування відбивали, у більшості випадків, інтереси купецтва [1; 7].

Нарешті, все місцеве співтовариство представляв голова само­врядування. Він обирався представницьким органом. У нього були широкі і вузькі повноваження. Голова самоврядування був, за зако­ном, і головою загальної Думи, і головою виконавчого органа “шес - тигласної” Думи [5; 7].

В результаті виявилось протиріччя кінця XVIII — першої поло­вини XIX століть: зростаюча багатоукладна економіка вимагає фо­рмування місцевої влади за зразком муніципалітетів, але до цього поки ще не готові ні населення, ні кадри керівників і політиків. Підготовка нових кадрів і робота з населенням стають об’єктив­ною умовою успішності перетворень у Російській імперії в цілому і в містах Новоросії зокрема.

Компетенція, права й обов’язки самоврядування складали зміст його діяльності. Обсяг компетенції, прав і обов’язків обумовлений законодавством. Наша задача — дати загальне уявлення про ці категорії

Компетенція — коло діяльності (коло “справ”), визначене зако­ном для місцевого самоврядування даного виду.

Під “справою” у російській практиці мався на увазі комплекс питань, пов’язаних з рішенням певної місцевої проблеми. Компе­тенцію намагалися визначити так, щоб для самоврядування був певний набір “справ”, тобто виділені питання, що відносяться до виняткової компетенції органів самоврядування [5], оскільки, чим більшим був би обсяг “спільної компетенції”, тим більшими були б плутанина і безладдя. Поряд з розписом компетенції (хоча і не чіткої), як правило, обумовлювалися і відносини з державною вла­дою: які, коли і кому представляти рішення, можливість і меха­нізм скасування рішення і підстави для цього, можливість опроте­стувати діяльність місцевих представників [3].

Проблема поділу компетенції між рівнями влади, на наш погляд, тісно пов’язана з проблемою забезпечення свободи ринкового роз­витку міст. Держава стала перед дилемою: якщо побудувати ком­петенцію всіх міст за тим самим принципом, що і місцеві адмініс­трації, і центральні органи (одержавити органи місцевого самовря­дування) — втратиться взаємний інтерес міст одне до одного, не буде взаємного обміну, ринок не складеться (збережеться натуралі­зація господарства). Якщо, навпаки, дати місцям повну автономію — це буде великою погрозою розпаду економіки держави і національ­ного ринку [1].

Тому виділення компетенції в рамках досліджуваного періоду мало двояку мету. З одного боку, забезпечити деякий ступінь само­стійності міст в питаннях “внутрішнього” життя. Цим досягалася можливість обліку розмаїття умов, що складаються на місцях, і ос­нова для взаємного обміну продуктами між ними. З іншого боку — домогтися “включення” міст і місцевого ринку в єдину державну систему господарських відносин і створити умови для взаємної ко­ординації компетенції влади всіх рівнів [1].

Конкретний набір справ складав структуру компетенції, отже, і зміст діяльності місцевого співтовариства, чи, говорячи інакше, обу­мовлював структуру комунального господарства.

Аналізуючи досвід Російської імперії, можна уявити досить по­вну модель компетенції місцевого самоврядування, виокремивши чотири великі блоки “справ”: політико-адміністративні, загальне керування, соціально-економічні “справи” та інші питання [1-4].

Компетенція нерозривно пов’язувалася з правами місцевих ор­ганів самоврядування: ми припускаємо, що якщо доручено рішен­ня певних “справ”, то розумно надати визначений набір можливос­тей (прав), що дозволяють реалізувати компетенцію. Набір прав за­кріплювався в законах і являв собою невід’ємну частину місцевого самоврядування. Компетенція і права самоврядування обумовлю­вали зміст господарської діяльності і межі можливостей при веден­ні справ. Однак міста були частиною держави. У силу останньої обставини вони, незалежно від бажання мешканців, були наділені додатковими обов’язками. Всі обов’язки можна розділити на дві групи: господарські і загальнодержавні.

Господарські обов’язки різноманітні: 1) прогодування і утри­мання міських мешканців; 2) запобігання сварок і позовів міста з околишніми містами і селищами; 3) збереження в місті тиші і зго­ди; 4) спостереження порядку і благочинності; 5) забезпечення мі­ста привозом необхідних припасів; 6) охорона міських будинків, заклад потрібних місту площ, комор, магазинів; 7) збільшення місь­ких прибутків, 8) вирішення сумнівів і непорозумінь по ремеслам і гільдіям [1-5].

Загальнодержавні обов’язки звичайно зводилися до змісту роз­квартированих частин (в основному витрати пов’язані з наданням житла, пристроєм на роботу членів родин військовослужбовців); утримання судових органів (витрати пов’язані з наданням і утри­манням будинків, приміщень для здійснення судової діяльності, житла для суддів і членів їхніх родин); утримання поліції [1-4].

Основною проблемою при формуванні кола обов’язків місцевого самоврядування була одночасна (разом з обов’язками) передача не достатніх для їхнього виконання засобів і прав [1]. На жаль, у Ро­сійській імперії останню частину досить часто забували, що в оста­точному підсумку вело до формалізму при виконанні державних нестатків на місцях.

Компетенція і права самоврядування визначали обсяг його діяль­ності і міру самостійності місцевої влади. Щоб органи влади місце­вого самоврядування не перевищили цієї міри і дотримували у своїй діяльності інтереси як держави, так і місцевого співтовариства, був необхідний контроль за поточною діяльністю самоврядування.

Контроль за самоврядуванням здійснювався в одному вигляді: державний нагляд, точніше кажучи, опіка [1].

Нагляд здійснювався у відношенні тих задач, рішення яких від­несене законом до компетенції місцевого співтовариства. Нагляд не обмежувався лише правовим контролем, тобто перевіркою пра­вомірності (законності) прийнятих рішень. У відношенні обов’яз­ків, віднесених законом до компетенції місцевого самоврядування, нагляд включає ще і професійний контроль, тобто перевірку доціль­ності розпочатих мір (контроль за доцільністю).

Нагляд здійснювався превентивними і наступними методами контролю.

Превентивні методи контролю, як правило, припускали одержання санкції на здійснення будь-яких заходів, консультації з вищими органами керування і влади, право необхідних органів на одержан­ня в будь-який час потрібної інформації.

До наступних методів контролю відносилися:

- право опротестовувати і скасовувати рішення органів місцево­го самоврядування;

- право бюджетних органів вносити в бюджет самоврядування забуті їм статті витрат і виділяти асигнування на них;

- право віддавати розпорядження по обговореному в законах колу питань, а у випадку чи відмовлення відхилення від його вико­нання — безпосередньо їхній виконувати;

- право у випадку бездіяльності влади і занедбаності діловодст­ва призначати в орган місцевого самоврядування урядового чинов­ника для наведення порядку (комісара) [1-3].

Таким чином, ми можемо зробити наступні висновки:

1. Самостійність органів місцевого самоврядування була дуже обмежена. По-перше, органи місцевого самоврядування не мали власних законодавчих повноважень і діяли на основі й у рамках законів центра. По-друге, обсяг їхніх повноважень став результа­том розмежування компетенції між центром і місцями. По-третє, органи влади місцевого самоврядування не володіли “компетенці­єю встановлювати свою компетенцію”, тобто не могли самостійно визначати коло своїх повноважень, оскільки останні встановлюва­лися або законами, або вищими органами. Нарешті, по-четверте, мі­сцеве самоврядування не мало суверенітет і тому не могло обмежу­вати компетенції державної влади.

2. “Самоврядування” відрізнялося наступними ознаками:

- “публічністю”, тобто об’єднанням населення без його бажання, просто самим фактом спільного проживання людей на обмеженій території;

- наявністю кордонів території спільного компактного прожи­вання;

- включенням самоврядування в систему поділу влади в держа­ві на основі особливих законів (цивільного права і т. д.), а також за допомогою особливої процедури нагляду за самоврядуванням;

- централізовано встановлені обмеження, представлені двома групами: адміністративні кордони, що окреслюють територію міс­цевого самоврядування; політико-юридичні обмеження (законо­давчі норми і правила), що обумовлюють принципи і порядок дія­льності самоврядування. Наявність власної компетенції, тобто вла­сного кола справ, що не збігаються з державними справами і по­в’язаними, як правило, з організацією місцевого життя співтова­риства;

- істотно обмежена господарська самостійність у вирішенні міс­цевих питань.

3. У Російській імперії кінця XVIII — першої половини XIX століть процес формування системи місцевого самоврядування за­лишився незавершеним.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку можуть розкрити: механізми реформування органів місцевого самовряду­вання в другій половині XIX століття та перетворення функцій від більш виконавчих до більш розпорядчих; переосмислити роль та значення місцевого самоврядування в кінці XVIII — першої поло­вини XIX століть.

Література:

1. Російський Державний історичний архів (далі РДІА). — Ф. Отчеты губе­рнаторов и обозрения губерний 1263-1281. Оп. 3-20. — Спр. 165-168, 296, 610, 852, 714, 979, 1045, 1781, 2337, 2552, 2766, 2963. Отчеты губернаторов Херсонской губернии.

2. Державний архів одеської області (далі ДАОО). — Ф. 4 (Одесская город­ская дума). — Оп. 4. — Спр. 14-102 (Протоколы заседаний городской думы).

3. Державний архів Миколаївської області (далі ДАМО). — Ф. 222. — Николаевская городская дума. — Оп. 1. — Спр. 13-775.

4. ДАМО. — Ф. 280 (Николаевский городской магистрат. — Оп. 1. — Спр.

16, 19, 26.

5. Российское законодательство. — М., 1987. — Т. 5. — С. 68-129.

6. Історія Одеси / Коллектив авторів. Гол. ред. В. Н. Станко. — Одесса: Друк, 2002 — 560 с.

7. Одесса 1794-1894. К столетию города. — Одесса, 1895. — Стр. 65-87.

8. Левченко Л. Взаємовідносини військових губернаторів з місцевим само­врядуванням Миколаєва у XIX ст. // Історія. Етнографія. Культура. Нові дослідження III Миколаївської краєзнавчої конференції. — Мико­лаїв: Атол, 2000. — С. 100-103.


Похожие статьи