Головна Історія Інтелігенція і влада ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ОРГАНІВ СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ В УКРАЇНІ У 20-Х РР. XX СТ
joomla
ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ОРГАНІВ СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ В УКРАЇНІ У 20-Х РР. XX СТ
Історія - Інтелігенція і влада

О. А. Мельничук

Втілення в життя принципів нової економічної політики, наявність приватної промисловості та перехід державних під­приємств на господарський розрахунок поставили перед радян­ською владою нові завдання в галузі соціального забезпечення. Обмежені обсяги державного бюджету та збільшення кількос­ті осіб, що потребували соціальної допомоги, не давали мож­ливості радянській владі забезпечувати потребуючих старими собезівськими методами. Саме тому, декретом РНК УСРР від

10 грудня 1921 р. в Україні запроваджувалося соціальне стра­хування, яке ставало провідною організаційно-правовою фор­мою соціального захисту населення.

Соціальне страхування в Україні 1920-х рр. не було пред­метом спеціального дослідження, за винятком окремих фраг­ментів у загальних працях чи дослідженнях із соціального забезпечення [1]. Окремі матеріали, що стосуються функцій страхових органів, можна знайти у систематизованих збірках нормативних актів того періоду [2]. Фактичні дані про стан страхової мережі подають матеріали статистики [3]. Про ста­новище страхових органів на місцях розповідають матеріали періодичної преси [4]

У своїй статті автор поставив за мету, через аналіз нормати­вних актів, загальної та спеціальної літератури розкрити орга­нізаційну структуру органів соціального страхування в Україні у 20-х рр. XX ст.

З самого початку варто зазначити, що система страхових органів у 20-х рр. XX ст. не була єдиною і постійною. На її розвиток впливали як економічні та політичні чинники, так і експерименти більшовиків у сфері соціального забезпечення.

З моменту запровадження безпосереднє керівництво соціа­льним страхуванням здійснювало управління соціального стра­хування при Народному комісаріаті соціального забезпечен­ня (Наркомсоцзабез, НКСЗ). Такі управління були створені в РСФРР та УСРР. З утворенням Радянського Союзу загальне керівництво покладалося на Центральне управління соціаль­ного страхування (ЦУСС), в Україні та інших союзних респуб­ліках — Головні управління соціального страхування (ГУСС, Головсоцстрах). З цього часу страхове законодавство стало обов’язковим не лише для Росії та України, але й для інших союзних республік [5].

Головсоцстрах УСРР керував роботою страхових кас, кон­тролював виконання ними законоположень та розпоряджень вищих органів, обліковував результати роботи страхових орга­нів України. Очолював управління начальник, а в разі відсут­ності — його заступник. Відповідно до здійснюваних функцій апарат ГУСС складався із відділів: загального, інструктурсько- операційного, фондового і статистики. Крім того, при Головсоц - страхові існувала центральна пенсійна комісія у складі пред­ставників Всеукраїнської ради професійних спілок (ВУРПС), НКЗ та Головсоцстраху. Діяльність ГУСС ревізувалася центра­льним управлінням соціального страхування та органами робіт­ничо-селянської інспекції (РСІ) [6].

Суперечка стосовно підпорядкування організаційних струк­тур соціального страхування, яка тривала майже протягом всього 1922 р., знайшла своє вирішення в резолюції V Все­російського з’їзду професійних спілок. В ній зазначалося, що оскільки соціальне страхування тісно пов’язане із охороною праці, виходячи з практичних міркувань, керівництво та конт­роль за соціальним страхуванням слід передати до Народного комісаріату праці (НКП) [7].

За постановою ВУЦВК від 15 січня 1923 р. всі функції з со­ціального страхування в Україні переходили від Наркомсоцза- безу до Уповноваженого Народного комісаріату праці (УпНКП)

[8] . Порядок передачі визначався Інструкцією НКСЗ, УпНКП та Південного бюро ВЦРПС від 24 січня 1923 р. В ній передба­чалося, що фактична передача капіталів, співробітників, уста­нов та майна мала бути проведена комісіями за участю пред­ставників НКП, НКСО, ВЦРПС та Держконтролю до 15 лютого 1923 р. З цього часу діяльність страхових органів все тісніше пов’язується з роботою професійних об’єднань [9].

З передачею управління соціального страхування у відання НКП розпочинається відхід системи соціального страхування від соцзабезівських принципів соціального забезпечення. Фак­тично постановою було покладено початок створення єдиної організаційної структури страхових органів. В основу її побу­дови закладалися такі принципи: виборність страхових орга­нів професійними спілками та підзвітність їм; безпосередній зв’язок страхової роботи з іншими заходами з питань праці; зосередження керівництва роботою страхової каси в єдиному центрі; повна відсутність представників приватного капіталу в управлінні страховими органами. Із створенням централізо­ваного управління державним соціальним страхуванням мали бути ліквідовані будь-які інші органи, причетні до справи со­ціального страхування, окрім органів охорони здоров’я, які надавали медичну допомогу за участю органів соціального страхування.

Так, обіжником ГУСС №17 від 13 квітня 1923 р. вказувало­ся на неприпустимість існування в повітових містах підвідділів та управлінь соціального страхування при наявності там стра­хових кас. Установи для інвалідів праці та безробітних перехо­дили у підпорядкування Губсоцстраху і передавалися безпосе­редньо страхкасам. Ліквідація та передача функцій мали бути завершені до 1 травня 1923 р. [10]

До 15 лютого 1923 р. Головне управління соціального стра­хування існувало у складі НКСЗ, в подальшому залишалося частиною державного управління і зосереджувався виключно у НКП. Останній ніс всю відповідальність за справу соціального страхування [11].

Для встановлення більш тісного зв’язку в роботі відділів, а також для спільного обговорення планів роботи Головсоцстра- ху, доповідей окремих кас, складних питань страхової практи­ки — періодично скликалися наради відповідальних працівни­ків ГУСС у центральному управлінні соціального страхування. Так за 1925-26 рік було проведено 24 таких наради, на 10 з них були присутні представники окремих страхових кас [12].

Принципові чи найбільш важливі питання практичного харак­теру виносилися Головсоцстрахом на вирішення колегії Нарко­мату праці. Колегія НКП затверджувала також плани роботи Головсоцстраху та заслуховувала доповіді про їх виконання.

Центральне управління соціального страхування для коор­динації страхової роботи в межах СРСР скликало всесоюзні наради страхових кас. Перша така нарада відбулася у жовтні 1923 р. На ній було звернуто увагу на необхідність пожвавлен­ня роботи страхових кас. Прийнято рішення скликати надалі подібні наради з періодичністю 3 рази на рік. Визнано за доці­льне створення союзної ради соціального страхування [13].

Для реалізації рішення було видано Постанову ЦВК та РНК СРСР від 6 лютого 1925 р., за якою для загального керівництва соціальним страхуванням та взаємодії страхових, господарсь­ких органів та професійних спілок створювалася Союзна рада соціального страхування (СРСС) при НКП СРСР [14]. Відповід­но, з метою загального регулювання соціального страхування на території УСРР, постановою ВУЦВК та РНК УСРР від 2 гру­дня 1925 р. передбачалося створення при НКП Всеукраїнсь­кої ради соціального страхування (ВУРСС) [15]. Персональний склад Ради був затверджений РНК 25 лютого 1926 р. у складі

11 осіб, представників Народних Комісаріатів: праці, охорони здоров’я, шляхів сполучення, соціального забезпечення, фі­нансів, вищої ради народного господарства та 5 представників ВУРПС. Перше засідання ради відбулося 23 березня 1926 р. Протягом першого року відбулося 10 засідань ВРСС [16].

Окрім розгляду клопотань Вищої ради народного господар­ства (ВРНГ), окремих господарських органів та інших органі­зацій про поширення пільгового тарифу страхових внесків на окремі підприємства та установи, ВУРСС затверджувала плани та заслуховувала звіти Головсоцстраху та відділу робочої ме­дицини (Рабмеду) НКЗ про роботу та фінансовий стан, встано­влювала диференційовані тарифи відрахувань до всесоюзного та республіканського страхового фондів та затверджувала річні бюджети соціального страхування України, роз’яснювала дію­че законодавство, розглядала скарги на дії ГУСС [17].

Друга Всесоюзна нарада начальників Головсоцстрахів, що відбулася 16 квітня 1926 р., розмежувала компетенції союзної та республіканських рад соціального страхування. Виключною компетенцією союзної ради було встановлення розміру (тарифу) страхових внесків та визначення норм страхового забезпечен­ня. Республіканські ради тлумачили нормативні акти, давали загальні директиви, затверджували плани, розглядали скарги, проводили інструктування [18].

Запровадження інституту соціального страхування на місцях в Україні мало свої особливості. Затримка із втіленням в життя декрету була пов’язана із певною організаційною плутаниною. Справа в тім, що на відміну від інших республік в Україні вже існували страхові органи у вигляді особливих страхових рад при місцевих економічних нарадах.

Для активізації та керівництва страховою роботою за поло­женням НКСЗ від 1 серпня 1922 р. при губернських відділах соціального забезпечення (Губсоцзабезах), як виняток, при повітових відділах з дозволу ГУСС були створені Управління соціального страхування. Губернські управління соціального страхування (Губсоцстрахи) здійснювали загальне керівництво діяльністю повітових соцзабезів у сфері соціального страху­вання.

Управління поділялося на три відділи: організаційно-інспек­торський, страхових фондів, операційний. Штати управління встановлювалися НКСЗ і утримувалися за рахунок Всеукра­їнського запасного страхового фонду. Начальник управління був зобов’язаний звітувати про свою роботу перед завідувачем губернського відділу соціального забезпечення [19]. Таким чи­ном на початковому етапі органи соціального страхування були лише структурною ланкою в системі соціального забезпечення.

Страховий апарат на місцях представляли районні та окруж­ні страхові каси. У квітні 1922 р. у “Віснику соціального за­безпечення” був надрукований “Нормальний статут районної каси соціального страхування”. Відповідно до статутів районні каси отримували статус юридичної особи, а отже право набу­вати рухоме та нерухоме майно, вступати у зобов’язання, бути позивачем та відповідачем у суді. Кошти каси складалися із внесків підприємств, установ, організацій, доходів з майна і підприємств каси, допомог та пожертвувань, випадкових над­ходжень. Статут містив також: права та обов’язки учасників каси; порядок управління, звітності та ліквідації справ кас; діяльність ревізійних комісій [20].

До основних функцій страхових кас відносили: залучення до соціального страхування підприємств, установ, організацій; призначення і виплату допомог; управління установами для за­страхованих; участь в роботі органів охорони праці; скликання нарад та конференцій [21].

Справами каси управляли районна страхова конференція та комітет. Конференція скликалася раз на шість місяців (згодом 1 раз на рік) для виборів комітету та заслуховування і затвер­дження звіту про його діяльність [22]. Комітет обирався, як правило, у складі 5-10 осіб (у найбільших касах до 25 осіб), з яких визначали голову, його заступника та секретаря [23].

Оскільки управління транспортом мало свої особливості, паралельно із територіальними створювалися транспортні (за­лізничні та водні) страхові каси. Такі каси мали загальносою­зне підпорядкування. За обіжником ГУСС № 107 від 7 вересня

1922 р. окрім найманих працівників підприємств залізничного і водного транспорту до транспортних кас належали також під­приємства, що знаходилися поблизу і не мали зв’язку із повіто­вими та районними касами. Застраховані таких кас мали право на всі види допомог та пенсій [24]. Обіжником НКП СРСР від 15 листопада 1926 р. визначалися взаємовідносини між тери­торіальними та транспортними касами. За місцезнаходженням каси могли замінювати одна іншу із виплати пенсій та додат­кових допомог. Територіальні і транспортні страхові каси вста­новлювали взаємне представництво на засіданнях, нарадах та конференціях, здійснювали спільний лікарський контроль та наради ревізійних комісій [25].

Особливе місце в роботі страхового апарату кас займали комісії. Кожна каса, в залежності від масштабу своєї робо­ти, мала ту чи іншу кількість постійних чи тимчасових комі­сій. Найважливіші з них: з призначення пенсій, встановлен­ня страхового стажу, призначення допомоги з безробіття, із страхової пропаганди. Всі комісії складалися із представників страхкаси та окремих професійних спілок. Основним завдан­ням комісій був розгляд документів про призначення допомо­ги та пенсій [26].

Ревізія діяльності страхових кас покладалася на ревізійні комісії, створені відповідно до інструкції НКП СССР від 25 бе­резня 1925 р. №87/618. Такі комісії обиралися одночасно із комітетом кас на міжсоюзних конференціях у складі від 3 до 5 осіб. Видатки на оплату їх роботи здійснювалися за рахунок організаційних коштів страхових кас.

Основне завдання ревізійних комісій полягало у здійсненні контролю та спостереження за фінансовою, операційною, гос­подарською чи організаційною діяльністю страхових кас. Зок­рема, перевірці підлягали: страхові кошти та майно страхкас; рахунки та документація; стан установ, що підпорядковували­ся касі (інвалідні будинки, їдальні для безробітних тощо); дія­льність кас зі здійснення страхового просвітництва; робота кас зі стягнення страхових внесків та боротьби із заборгованістю. Ревізійна діяльність комісій здійснювалася шляхом періодич­них (1 раз в місяць) та незапланованих перевірок. Інструкцією НКП був детально виписаний порядок здійснення періодичних ревізій [27].

Для проведення соціального страхування в місцевостях, віддалених від страхових кас і з кількістю застрахованих, не­достатньою для їх створення, за постановою НКП СРСР від 23 серпня 1923 р. №43/75 засновувалися страхові пункти та посади уповноважених страхових кас (27 березня 1923 р. Го­ловсоцстрахом УСРР були розроблені відповідні положення). Нові структури засновувалися Головсоцстрахами НКП союзних республік і губернськими управліннями соціального страхуван­ня в порядку районування страхових кас, а також страховими касами самостійно [28].

Страхові пункти засновувалися в районах чи окремих під­приємствах з кількістю застрахованих більше 500 осіб (для транспортних — 200 осіб), посади уповноважених — з чисель­ністю від 50 до 500 застрахованих. Утворення вищевказаних органів вважалося доцільним при знаходженні підприємств чи господарств не ближче ніж на 5 верст від страхової каси.

Страховий пункт не вважався самостійною страховою одини­цею, а тільки частиною страхової каси. Він виконував, головним чином, роботу з технічної передачі допомоги, призначеної комі­тетом страхкаси, застрахованим, що проживали в районі даного страхового пункту. Очолював роботу каси завідувач. Страховий пункт не мав своїх коштів, тому завідувач був зобов’язаний зві­тувати перед страхкасою про їх використання [29].

Для встановлення найтіснішого зв’язку страхових органів з низовими профосередками і масою застрахованих та залучен­ня останніх в практичну роботу із соціального страхування, нарада відповідальних працівників Цусстраху, що відбулася

9 листопада 1926 р. визнала за доцільне організувати на місцях інститут страхових делегатів. Делегати виділялися комісіями з охорони праці при фабзавкомах у розрахунку до кількості пра­цюючих (на 1 000 працюючих — 1 делегат, але не більше 3 на підприємство). На делегатів покладалися завдання: організа­ції робітничого контролю, роз’яснення правил із соціального страхування, спостереження за сплатою підприємством внес­ків. Робота виконувалася на громадських засадах. Через кожні 3 місяці скликалися делегатські конференції, на яких заслухо­вувалися звіти комітетів кас та ревізійних комісій [30].

Намагання зменшити організаційні витрати страхового апа­рату змушували владу шукати шляхи його оптимізації. Ще в середині 1926 р. ГУСС розіслав на місця обіжник, в якому про­понував приступити до розробки заходів з раціоналізації стра­хового апарату. Ця робота мала проводитися у двох напрямках: скорочення форм діловодства і звітності та раціональний розпо­діл роботи всередині кас між окремими працівниками [31].

Після обстеження групою НК РСІ УСРР діяльності Головсо - цстраху України було висловлено клопотання перед союзни­ми органами про підпорядкування НКП транспортних кас в організаційному, оперативному та фінансовому відношеннях. Ліквідації підлягав інститут уповноваженого Центральної транспортної страхової секції. Одночасно Головсоцстраху було доручено вивчити питання про можливість об’єднання терито­ріальних та транспортних кас, в першу чергу їх страхпунктів

[32] . У пресі того часу з’являються статті, в яких автори ви­словлюються проти паралельного існування територіальних та транспортних кас [33].

У січні 1928 р. до Одеси прибула робоча група НК РСІ СРСР на чолі із Н. Мальцевим. Метою поїздки було вивчення недо­ліків у роботі страхових органів на місцях, пошук нових форм роботи страхкас, які б покращили обслуговування застрахова­них та призвели до спрощення організаційної структури стра­хового апарату [34].

В результаті проведення курсу на спрощення та уточнення страхового законодавства 21 червня 1928 р. СРСС затвердила “Зразкове положення про місцеві органи соціального страху­вання”. Це був перший комплексний нормативний акт, що ви­значав організаційну структуру та правовий статус страхових органів на місцях. Положення значно розширило права місце­вих органів, надавши їм можливість самостійно тарифікувати підприємства, стягувати страхові внески, застосовувати при­мусовий порядок стягнень, призначати пенсії та організовува­ти профілактичні установи. В умовах проведення районування СРСР та запровадження страхування батрацтва посилення міс­цевого страхового апарату видавалося досить доречним [35].

VIII Всесоюзний з’їзд профспілок визнав за доцільне подаль­шу раціоналізацію страхової роботи. Для ширшого залучення громадськості до контролю над апаратом застрахованих про­понувалося активізувати діяльність страхових делегатів. При цьому більш точно мали бути визначені їх функції, обов’язки та порядок обрання. Для зменшення організаційних витрат та усунення паралельності в роботі ставилося завдання об’єднати транспортні та територіальні каси. Серйозна увага мала при­ділятися добору працівників страхових кас із залученням жі­нок до керівної страхової роботи. З метою об’єднання та спро­щення страхового законодавства рекомендувалося підготувати єдиний страховий кодекс. Проект такого кодексу був опублі­кований у грудні 1929 р. у журналі “Вопросы страхования” для обговорення [36]. Найголовнішим завданням, яке стояло перед авторами кодексу, було “виправлення класової лінії” та законодавче позбавлення соціального захисту “антирадянсь- ких елементів” [37].

Отже, соціальне страхування в 1920-х рр. здійснювалося за допомогою широко розгалуженої страхової мережі. Функ­ції страхових органів визначалися як республіканським, так і загальносоюзним законодавством. Із згортанням НЕПу стра­ховий апарат значно скорочується і підлягає більш жорсткому контролю з боку партійних та профспілкових органів. У пода­льших дослідженнях в даному напрямку слід звернути увагу на чисельність, соціальний, національний та партійний склад страхових органів.

Джерела та література:

1. Надточій Б. Соціальне страхування у контексті історії // Соціаль­ний захист. — 2003. — №3.; Шарпатий В. Г. Функціонування си­стеми соціального забезпечення в УСРР 1921 — першої половини 1930-х років. — К., 2005.

2. Сборник постановлений и распоряжений по социальному страхо­ванию. — Харьков, 1923; Горбунов А. И., Гутерман Б. Н., Уси­ков А. Я. Действующее законодательство по социальному страхо­ванию СССР и РСФСР. Под ред. проф. Е. Н. Даниловой. — М., 1930; Сборник действующего законодательства по социальному страхованию на Украине. Под общей редакцией И. И. Фрейма - на. — Харьков, 1926.

3. Социальное страхование в 1924-1925 гг. Материалы к страховой компании. — М., 1925; Социальное страхование на Украине в 1925-1926 гг. — Харьков, 1927; Соціальне страхування на Україні у 1926-1927 рр. (Статистичні та фінансові матеріали. — Харків, 1928;

4. Вопросы страхования. — 1922-1930 рр., Питання праці в Украї­ні. — 1928-1930 рр.

5. Вопросы страхования. — 1929. — №50. — С. 3.

6.3У УСРР. — 1922. — №4. — Ст. 59.

7. Сборник постановлений и распоряжений по социальному страхова­нию. — Харьков, 1923. — С. 121.

8. Вопросы страхования. — 1922. — №1. — С. 10.

9.3У УСРР. — 1923. — №4. — Ст. 53.

10. Файнгольд Б. Переход социального страхования в Наркомтруд // Вопросы страхования. — 1923. — №4. — С. 5.

11. Сборник постановлений и распоряжений по социальному страхова­нию. — Харьков, 1923. — С. 170-171.

12. Социальное страхование на Украине в 1925-1926 гг. — Харьков: Изд. НКТ УССР, 1927. — С. 2.

13. Вопросы страхования. — 1924. — №11. — С. 3.

14. Вопросы страхования. — 1923. — №49-50. — С. 3.

15. Известия ЦИК СССР. — 1925. — 13 лютого (№36).

16.3У УСРР. — 1925. — №100. — Ст. 542.

17. Социальное страхование на Украине в 1925-1926 гг. — Харьков: Изд. НКТ УССР, 1927. — С. 1.

18. Сборник действующего законодательства по социальному страхова­нию на Украине. Под общей редакцией И. И. Фреймана. — Харь­ков: “Вопросы труда”, 1926. — С. 4-5.

19. Вопросы страхования. — 1926. — №6. — С. 2.

20. Сборник постановлений и распоряжений по социальному страхова­нию. — Харьков, 1923. — С. 95.

21. Вестник социального обеспечения. — 1922. — №4.

22. Минц М. Комитеты страховых касс и их работа. — М.: Вопросы труда, 1927. — С. 8.

23. Милютин Б. Три года советского социального страхования. — М.: Вопросы труда, 1926. — С. 11.

24. Вестник социального обеспечения. — 1922. — №4.

25. Сборник постановлений и распоряжений по социальному страхова­нию. — Харьков, 1923. — С. 99.

26. Вопросы страхования. — 1926. — №48. — С. 28.

27. Файнгольд Б. М. Как строятся органы социального страхования. — М.: Вопросы труда. — С. 28.

28. Минц М. Комитеты страховых касс и их работа. — М.: Вопросы труда, 1927. — С. 91.

29. Вопросы страхования. — 1923. — №34. — С. 29.

30. Сборник постановлений и распоряжений по социальному страхова­нию. — Харьков, 1923. — С. 167.

31. Соболев В. Положение о страхових делегатах // Вопросы страхова­ния. — 1926. — №50. — С. 24.

32. Вопросы страхования. — 1926. — №29. — С. 29.

33. Александров С. Реорганизация Главсоцстраха Украины // Вопросы страхования. — 1927. — №40. — С. 4.

34. Нужны ли транспортные кассы? Слияние транспортных касс с территориальными на повестке дня // Вопросы страхования. —

1928. — №11. — С. 5-8.

35. Мальцев Н. Обслуживание застрахованных должно быть улучшено и упрощено // Вопросы страхования. — 1928. — №8. — С. 2-3.

36. Вопросы страхования. — 1928. — №32. — С. 3.

37. Вопросы страхования. — 1929. — №2. — С. 6-9.

АнотацИ

Мельничук О. А. Организационная структура органов социаль­ного страхования в Украине в 20-е гг. XX в.

В статье освещается организационная структура органов соци­ального страхования в Украине в 1920-х годах. Автор раскрывает правовой статус страховых органов, определяет их место в системе органов власти.

Melnichuk O. A. The organization structure of the social insur­ance organs in Ukraine in the 20-ies of the 20th c.

The article deals with the organization structure of the social in­surance organs in Ukraine in the 20-ies of the 20th c. The author reveals the legal status of the insurance bodies, defines their place in the system of power organs.