Головна Історія Інтелігенція і влада ОДЕСЬКЕ МІСЬКЕ ПОЛОЖЕННЯ 1863 РОКУ В КОНТЕКСТІ ТЕОРІЙ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА ХІХ СТ
joomla
ОДЕСЬКЕ МІСЬКЕ ПОЛОЖЕННЯ 1863 РОКУ В КОНТЕКСТІ ТЕОРІЙ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА ХІХ СТ
Історія - Інтелігенція і влада

К. А. Тиганій

Одеський національний політехнічний університет

За сучасних умов актуальним є дослідження процесів формуван­ня та становлення української державності. В цьому контексті важ­ливим є дослідження правових концепцій діяльності різноманітних інститутів влади, органів державного управління та місцевого само­врядування, вивчення їхнього практичного досвіду, методології дія­льності.

Для останнього десятиріччя характерним є зростання кількості досліджень, присвячених питанням формування та розвитку орга­нів місцевого самоврядування. В роботах Т. Д. Гошко [1], М. І. Кор - нієнка [2], М. А. Баймуратова [3], М. Орзіха [4], Ю. Панейко [5] та ін. розглядаються питання історії становлення правових концепцій міського самоврядування, їхня практична реалізація, здобутки, вади та наслідки. Значно більша кількість досліджень присвячена вивчен­ню сучасних проблем місцевого самоврядування. Тому необхідним є вивчення практичного досвіду реалізації теоретичних концепцій на прикладах їхнього втілення у окремих реформах, у тому числі і ре­форми міського самоврядування в Одесі в 1863 р.

Метою статті є визначення ролі міської реформи 1863 р. в Одесі у контексті дослідження впливу європейських правових концепцій місцевого (міського) самоврядування, поширених в Російській імперії в 60-90-х роках ХІХ сторіччя та їхнього застосування під час проведення міських реформ 1870 та 1892 років.

Протягом XIX ст. в Європі сформувалося декілька наукових тео­рій (концепцій) місцевого самоврядування. Наприкінці XVIII — на початку ХІХ ст. виникла теорія природних прав вільної громади. (Г. Арене, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лабанд, Г. Мауренбре - хер, Е. Мейєр, О. Ресслер, А. Шеффлє, Б. Чичерін та ін.) Теорія віль­ної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., зокрема, вона відображена в положеннях Консти­туції Бельгії від 7 лютого 1831 р. про особливу “громадівську” владу (статті про особливі основні права громад).

Російська та українська наукова думка першої половини XIX ст. також перебувала під впливом цієї доктрини місцевого самовряду­вання [6].

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальна основа міс­цевого самоврядування — громада з її звичаєвим правом, як терито­ріальний колектив людей, що проживають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чергу є своєрідною “федерацією” гро­мад. Отже громада є рівною державі інституцією та має самостійне, природне право на існування, право самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави (за певною аналогією з природними правами людини), пра­во обирати та бути обраним в органи місцевого самоврядування лише членами громади, а посадові особи самоврядування відповідно пред­ставляють не державу, а громаду [7].

Обґрунтовуючи свободу та незалежність громади, ця теорія звер­талася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Згодом виникає господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обґрунтувати статус са­моврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права (Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков та ін.). Господарська теорія виникла внаслідок поступового розвитку положень теорії прав ві­льної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історич­ного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб’єктами су­спільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосунків [8]. В основі цієї теорії знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про територіальний колектив як елемент насамперед громадянського суспільства. Міс­цеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у місцевих громадських і господарських справах. В ці місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються сами­ми територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Обидві визначені теорії отримали свій розвиток у громадській (гро - мадівській) теорії місцевого самоврядування. (В. Лешков та А. Ва - сильчиков). Відповідно до неї, сутність самоврядування полягає в наданні місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої гро­мадські інтереси та зберіганні за урядовими органами права завіду­вати тільки державними справами. Таким чином вона виходила з протиставлення територіальної громади державі, громадських інте­ресів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійс­нювали свої власні інтереси. В цьому протиставленні нібито полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Якщо органи самоврядування займаються не державними, а виключно гро­мадськими справами, то державі байдуже, як здійснюються ці чужі для неї справи [9].

Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування місцевих спільнот (територіальних громад) — обов’язкове, отже бачили в “ді­яльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме част­кову заміну діяльності держави” [10].

Приваблива як теоретична конструкція, громадівська теорія була дуже вразливою в практичному відношенні. По-перше, само­врядування не можна повністю ототожнювати з громадським управ­лінням, по-друге, її положення є достатньо абстрактними та не від­повідають реальним фактам. В більшості держав місцеве самовря­дування не лише визнане, але й контрольоване державою, а повно­го невтручання суверенної державної влади у справи комун у світі не існує. По-третє, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого сепаратизму, які мають місце в житті кожної країни, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих “природних і невід’єм­них прав” свідчить не стільки про автономію, скільки про певний “суверенітет” територіальної громади та її органів, що небезпечно для цілісності держави [11].

В другій половині XIX ст. виникає державна (державницька) теорія місцевого самоврядування, пік популярності якої припадає на 70-ті рр. XIX ст. На відміну від громадської, ця теорія вбачала в міс­цевому самоврядуванні частину держави — одну з форм організації місцевого державного управління. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими

Л. Штейном і Р. Гнейстом та детальніше розвинуті їх послідовника­ми, зокрема, в Росії В. Безобразовим, А. Градовським, М. Лазаревсь­ким, М. Коркуновим, А. Михайлівським, Б. Нольде та іншими. Так, А. Михайлівський розглядав самоврядування як частку загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, яка заснована на виборних началах [12]. За цією теорією вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого само­врядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною [13]. Однак на відміну від центрального державного управління міс­цеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядуван­ня при цьому діють за принципом “дозволено лише те, що передбаче­но законом”.

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування “за своєю природою, по суті, не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими орга­нами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, відносно яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (наприклад, справи політичної по­ліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим у тому, щоб задовольнити безпосередньо їм відомі нестатки місцевого населення (зокрема справи дорожні, санітарні)” [14].

Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, прихильник державної теорії Б. Нольде зазначав, що само­врядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне [15]. Як це не парадоксально, ідеї Б. Нольде збіг­лись з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу з зем­ським самоврядуванням, послідовну його ліквідацію та заміну на всій території держави системою Рад — централізованою системою орга­нів державної влади.

В межах загальної державної теорії місцевого самоврядування сформувалися два основних напрями — політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Прихильники політичного напрямку бачи­ли підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особ­ливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, по­лягають або в тому, що ці особи працюють безкоштовно, або в тому, що ці особи займають свої посади за вибором, а не за призначенням. Р. Гнейст бачив істотну відмінну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесними посадами: вони заміщуються за призначенням від уряду; в безкоштовності він бачив гарантію неза­лежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, осо­ба, яка отримує за посаду гроші, завжди буде залежною і від посади, і від начальства. Подібна система, забезпечує перебування місцевого управління в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві, до­сягаючи таким чином гармонії між державою і суспільством [16]. інший прихильник концепцій Р. Г нейста — німецький вчений Нейкомп — на основі аналізу прусського законодавства дійшов висно­вку, що самоврядування не залежить від міністерського управління, підпорядковується лише законам країни, не отримує інструкцій від будь-якої вищої влади управління справами місцевості. Самоврядуван­ня він розглядав як протилежність міністерському управлінню [17].

Послідовники Л. Штейна бачили підстави самостійності в тому, що органи самоврядування не є безпосередньо органами держави, а є органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державного управління. Вони розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає по відношенню до держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місце­вих спільнот проявляється в тому, що вони можуть мати свої особ­ливі громадянські права: бути власниками, вступати в різного роду зобов’язальні відносини. Така майнова правоздатність місцевих спі­льнот надає їм самостійність щодо держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб’єктами самоврядування ці спільноти є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення своїх фун­кцій, функцій державного управління [18].

Окремо від державної теорії місцевого самоврядування юридич­ною школою конституційного права (Ю. Панейко, А. Градовський, та інші) була розроблена теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої бачили у місцевому самоврядуванні не само­стійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цієї точки зору органи самоврядування виконують функції держав­ного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та неміської громади, провінції, територіальних та інших союзів. А. Градовський зазначав, що органи громадського управління є “установленнями додатковими, які доповнюють діяль­ність органів держави або відають такими предметами, які держава виділила з кола своїх піклувань... Мета самоврядування полягає в тому, щоб притягнути громадські сили до участі в державній адміні­страції, а це не можна зробити іншим чином, як ввести громадські установи в коло урядових установлень”. Причому органи місцевого самоврядування повинні “діяти на правах державних влад” [19].

Наведені правові концепції певною мірою позначились на процесі реформування міського самоврядування в Російській імперії у 70 — 90-х рр. XIX ст.

Головною метою реформи 1870 р. було вирішення господарських та громадських проблем міського самоврядування Російської імперії. Необхідність такого реформування була зрозуміла. Реформи були спрямовані на проведення зміни господарчого, суспільного змісту таким чином, щоб вони покращили соціально-економічне станови­ще міст, не зруйнувавши основи монархічного державного устрою імперії. Таким чином можемо розподілити мету реформування місь­кого самоврядування на дві складові: господарчу та політичну. Гос­подарча полягала у визначенні господарських повноважень міських дум, механізму реалізації цих повноважень. Політична — в активі­зації участі різних верств (станів) населення в господарчій діяльності міста шляхом розширення кола виборчого права; наданні (під суво­рим наглядом держави) для вирішення деяких гострих соціальних проблем відповідних повноважень місцевій владі. Коронна влада, коли розпочинала реформування, не знала до чого це може призвес­ти, але чітко усвідомлювала неможливість виникнення загрози існу­ванню монархічного державного устрою імперії. Саме для з’ясуван­ня ймовірних наслідків реформування в межах імперії та визначен­ня необхідних механізмів було вирішено у вигляді експерименту про­вести реформування в двох містах — Москві та Одесі.

Серед наведених нами вище концепцій найбільш привабливою влада мала обрати саме ту, яка найбільше буде захищати її політичні інтереси. Такою концепцією мала стати господарська концепція са­моврядування. Вона давала владі можливість захистити власні полі­тичні інтереси та могла допомогти вирішити місцеві господарські проблеми. Місцеві представники були вдячні коронній владі взагалі за будь-яку можливість нарешті самостійно вирішувати власні гос­подарські та соціальні проблеми. Але погляд на зміст, механізми цих рішень, компетенцію власних прав та обов’язків вони мали іншій, ніж їм запропонувала державна влада. Отримавши Міські Положен­ня (Москва в 1862 р., а Одеса в 1863 р.), міські громади розпочали формування власних концепцій. Вирішуючи господарські питання, вони почали достатньо активно залучати до участі в громадській дія­льності міста різноманітні верстви населення; змагатися за зростан­ня кількості виборців; боротися з державними (коронними) органа­ми управління за розширення власних соціальних та господарчих по­вноважень, критикувати дії місцевої адміністрації тощо [20]. Така діяльність відповідає змісту громадської теорії місцевого самовряду­вання. Як було відзначено, вона передбачала значно більшу самостій­ність в реалізації громадських інтересів та зберігала за урядовими органами право вирішувати лише державні справи.

Практично-господарська складова також отримала свій розвиток у новій концепції. Питання структури, повноважень, сфери діяль­ності міської думи проходить апробацію часом, практичною діяльні­стю, досвідом. Результати цієї діяльності були використані вже під час підготовки законопроекту 1870 р. Порівнюючи Міське Положен­ня для Одеси від 1863 р., результати діяльності Одеської міської думи за 10 років та загальноросійське Міське положення від 1870 р., мож­на побачити внесок представників одеського місцевого (міського) са­моврядування.

Активізація суспільно-політичного життя в країні, яка стала мо­жливою також завдяки іншим реформам 60-70-х рр. XIX ст., при­звела до необхідності перегляду політичної складової реформуван­ня. Запропоновані принципи виборності, зростання повноважень та самого значення органів місцевого самоврядування стали першими юридичними кроками коронної влади у переході від абсолютної мо­нархії до обмеженої, а згодом й до представницької демократії. Інши­


Ми словами коронна влада отримала пряму загрозу існуванню дер­жавно-поличної системи країни, яку створила сама. Підтвердженням цього стали чисельні замахи на Олександра II та значна активізація громадсько-політичного життя.

Для запобігання руйнації монархічного устрою влада повинна була в першу чергу змінити існуючу концепцію місцевого самовря­дування. Новою запропонованою концепцією стала державницька концепція, яка вбачала у місцевому самоврядуванні лише одну з ла­нок системи державного управління. її політична складова цілком відповідала інтересам збереження монархічного устрою. Втілення цієї концепції для органів місцевого (міського) самоврядування від­булося в 1892 р. під час так званих “контрреформ”.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що: 1) реформування ор­ганів місцевого (міського) самоврядування більше виходило з полі­тичної необхідності збереження існуючого монархічного ладу, ніж з необхідності створення системи на основі представницької демок­ратії; 2) протягом 60-90-х рр. XIX ст. можна спостерігати певну еволюцію в формуванні державної концепції місцевого (міського) самоврядування; 3) саме результати реформування 1862 р. в Москві та 1863 р. в Одесі органів міського самоврядування допомогли ко­ронній адміністрації більш чітко сформулювати основні положен­ня громадської теорії та наслідки її практичної реалізації; 4) отри­мані результати призвели до зміни концепції діяльності органів мі­сцевого (міського) самоврядування з ліберальних до більш консер­вативних.

Література

1. Гошко Т. Д. Нариси з історії магдебурзького права в Україні (XVI — по­чаток XVII ст.). — Львів: Афіша, 2002. — 255 с.

2. Основи муніципального права України: Навчальний посібник / За ред. М. I. Корнієнка. — К., 2000.

3. Баймуратов М. А. Муниципальное право Украины в вопросах и ответах: Учебное пособие. — Одесса, 2000.; Европейские стандарты локальной демократии и местное самоуправление в Украине. — Харьков, 2000.

4. Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою України// Місцеве та регіональне самоврядування України. — Вип. 1. — К., 1993.

5. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. — Львів: Літопис, 2002.

6. Институты самоуправления: историко-правовое исследование /

В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др. — М., 1995. — С. 281.

7. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. — М., 1996. — С. 236.

8. Гулиев В. Е. Российская государственность: состояние и тенденции//По­литические проблемы теории государства. — М., 1993. — С. 9.

9. Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1903. — Т. 2. — С. 353-354; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. — СПб., 1910. — Т. 2: Административное право. — С. 40.

10. Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1903. — Т. 2. — С. 357.

11. Основи муніципального права України: Навчальний посібник / За ред. М. І. Корнієнка. — К., 2000. — С. 31.

12. Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления России. — М., 1908. — С. 40.

13. Тимофеев А. Г. Самоуправление и автономия. — СПб., 1906. — С. 8-9.

14. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. — СПб., 1910. — Т. 2.: Административное право. — С. 42.

15. Нольде Б. Э. Очерки государственного права. — СПБ., 1911. — С. 261­262.

16. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. — СПБ., 1910. — Т. 2: Административное право. — С. 43.

17. Ясюнас В. А. Основы самоуправления: Учебное пособие. — М., 1998. — С. 11.

18. Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1903. — Т. 2. — С. 363-365; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. — СПб., 1910. — Т. 2: Административное право. — С. 46-49.

19. Градовский А. Д. Начала русского государственного права // Собр. соч.

— СПб., 1904. — Т. 9, ч. 3 “Органы местного управления”. — С. 426, 429.

20. Тиганій К. А. Формування органів міського самоврядування в Одесі на­прикінці XVIII ст. — у першій половині ХІХ ст. //Культура народів При­чорномор’я. — 2002. — № 6; Діяльність інформаційних видань Одесь­кої міської думи в період розробки міської реформи 1870 р. // Збірник наукових праць науково-дослідницького центру період / За ред. М. М. Романюка. — Вип. 10. — Львів, 2002.; До проблеми міського та місцево­го самоврядування в Україні. // Науковий вісник. — 2002. — Вип. 3; Питання розширення кола суб’єктів виборчого права в проектах рефор­мування системи міського самоврядування 1860-1870-х рр. // Студії з історії степової України. — 2003. — Вип. 1.